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推行郡县制（第1页）

推行郡县制

对国家全面施行郡县制行政管理，最早起自于秦始皇二十六年（前221年）。当时秦始皇刚刚消灭了楚、燕、赵、魏、齐六个诸侯国，实现了全国的统一，面对这空前的广土众民的大帝国，采用什么样的政府组织加以统治，就成了秦始皇面临的首要问题。就在统一的当年，丞相王绾等对始皇请求道：“各国刚消灭的时候，燕国、齐国、楚国因为地方太远未尝设立王，没有人去镇压，请封立几个儿子，希望陛下能应允。”秦始皇把这个建议交给群臣时，得到了普遍的赞同，唯独廷尉李斯提出了异议，认为：设置诸侯并不合适，周文王和武王所封的弟子和同姓诸侯很多，到后来仍然是像仇人一样地互相攻击，天子都无法制止，现在统一了，如果能用赋税重赏诸子和功臣，再分别设置郡县使天下无二心才容易管理，才是安定国家的办法。李斯原本是楚国上蔡人，少年时曾担任过郡里的小吏，后来拜荀况为老师，向他学习儒家的王道、帝道之类的学说。学成以后本打算侍奉楚王，但因为当时六国已经衰弱便转而事秦，由文信侯吕不韦任命为郎官，后来又因为向秦王献离间诸侯之计而被任命为长史。秦始皇十年（公元前237年）又曾上《谏逐客书》，在秦国的政治生活中，多次起到过极其重要的作用。秦始皇十分赞赏李斯提出的设置郡县的建议。他也感到以前战乱就是因为诸侯的存在才造成的。再度分封就等于为自己树立敌对的势力，要想求得安宁是很困难的。于是，便在全国范围内确立了郡县制度。分天下为三十六郡，（据考后来又增加到四十郡），每郡设守、尉、监，分管一郡的行政、军事、监察。郡以下分若干县，县有令（小县设县长）、尉、丞，分管一县的政事、军事、司法。县以下又设乡、里、亭一类的基层政权机构。以十里为一亭，十亭为一乡；乡设三老、啬夫、游徼，分别负责教化、赋税与诉讼、治安。还通过什、伍组织，把一家一户的农民编制起来以保证封建统治的进行。同时，改称百姓为黔首，赐民饮酒，并没收了天下的兵器，聚于咸阳，溶铸成十二铜人及钟锯一类的乐器。为了管理这种专制主义中央集权的国家机器，秦始皇还参考了六国的官吏制度，设置了一整套以“三公九卿”为主导的官僚机构。“三公”就是丞相（管行政），太尉（管军事），和御史大夫（管监察）。“九卿”就是：奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府等。分管礼仪、禁卫、宫门、车马、司法、民族、宗室、财政、税收等事项。秦始皇的专制主义封建王朝，就是以这种“三公九卿”的官僚政府来管理它的郡县制，行政机构的。郡县制不同于西周的奴隶分封制度，它是从属于中央朝廷的地方行政机构，不仅郡县的主要官员要由中央直接委派，而且朝廷还采取年终考绩的办法，对地方加以监察。每年年终，地方官必须派人逐级向上直到朝廷报告赋税收入等情况，称为“上计”，如果朝廷认为地方官政绩不良，就可以施以收印罢官的处罚。这样做同时还能使中央的政令得以逐级下达到基层直接统治人民，消除了封国采邑制度那种贵族世袭官职、分别统治的割据状态。

郡县制并非秦始皇所开创，只是到了秦始皇统一全国时，才实现了它的系统化和规范化，才成为整个国家法定的行政制度，所以才称秦始皇推行郡县制。其实早在春秋时期，县制管现便已在一些诸侯国家中萌生了。当时秦、晋、楚等大国已开始在国家边境附近新养并的地区设县，后来随着国境扩大，国内也开始设县。如最早在楚武王灭权时，就曾派了尹（楚国的县的主官名）来管理（前740—689年），后来秦武公十年（前688年）伐后也设了县，十一年又设了杜、郑等县，到了商鞅变法时，还对县制施行过两次分划、合并和调整的改革。郡制也是秦国兼并战争的产物，从周显王四十七年（前324年），秦攻楚汉中取地六百里置汉中郡开始，到秦始皇二十六年（前221年）统一六国为止，这期间秦先后吞并他国领土，共设置了巴郡、陇西郡、北地郡、蜀郡、南郡、九江郡、齐郡、琅琊郡、泗水郡、砀郡、薛郡、会稽郡等十几个郡。县制之后又设郡制，使从中央到地方的统治又多了一个层次，中央集权就更加稳固了。

秦始皇在全国推行郡县制的政体改革，并不是一帆风顺的，先后也曾经历过几次尖锐的斗争。其中影响最大的一次，竟然导至了文化史上最惊人的历史性悲剧。秦始皇三十四年（前213年）在一次宫廷酒宴上，博士仆射（领导博士的官）周青臣等人在席间纷纷称颂秦始皇的武威盛德。于是，齐人淳于越进谏道：“我听说殷、周的王位继承了一千多年，他们都把领土分封给子弟和功臣，形成了多种辅翼力量，现在陛下虽统一了中国，但秦的宗族去没得到封位，王室没有树立屏藩力量，一旦国家出了田常（田氏代齐）、六卿（三家分晋）这样的危险份子时，用什么拯救危亡呢?做事不效法古人而长久的，我没听说过。周青臣等人当面献媚助长您的过失，他们哪里是忠臣呢?”秦始皇将此议交李斯处理。李斯认为淳于越言论荒谬，不足以采纳，就上书秦王，说成就大业不能只师法先王，当今诸子各派都逞自家之说，以批评朝廷来炫耀自己，求取虚名，同时也制造混乱，如不禁止，皇权就会衰落。建议：“凡民间所藏诗经、尚书，诸子百家二一律烧尽，凡令到三十日仍不遵守者，处以黥刑，并罚四年修筑长城的徒刑。只有医药、占卜、农业的书不烧，学法律的则以吏为师。”秦始皇批准了这一奏议，于是一场大火几乎烧掉了文化史上最兴盛时期的全部宝贵财产。秦始皇虽然巩固了他的中央集权制度，却并没有保住他的赢氏王朝，并因其暴劣为后人留下了千古罪名。

（晓驷）